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高培勇:分税制是土地财政的根源之一

凤凰财经       2016年12月24日 15:23   我要评论
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12月23日,由中国城市百人论坛和北京大学未来城市研究中心主办、凤凰财经研究院和中国社科院城市与竞争力研究中心合办、北京大学未来城市研究中心承办的“中国城市百人论坛秋冬论坛”在北京举行。中国社科院经济研究所所长高培勇从财税角度分析房地产高涨现象,他指出,从供给端来说,地方政府对土地财政的严重依赖是根源之一。

高培勇表示,形成这一依赖要追溯到1998年朱镕基实行费改税改革后,对地方政府的税费严加控制。当地方政府取得收费的权力被抑制之后,再怎么维持自己干事的钱的来源,于是就有了卖地。土地财政从上世纪末期2000年开始一直持续到今天。要让地方政府取消对土地财政的依赖,根源在于财政体制的重新构建上。

针对中央经济工作会议提出的房地产健康发展长效机制建立,高培勇认为,要往前延伸到财税领域,一定要让三中全会的要求有利于调动两个积极性,使得中国中央和地方政府的财政体制有个长效性的安排,而不是短期的安排。

以下为中国社科院经济研究所所长高培勇发言实录:

高培勇:最近,中央经济工作会议提出房地产发展思路之后,各方关于房地产研究的声音大都指向于我的研究领域——财税。比如供给一方问题时,说房地产之所以没有能够健康发展,是因为地方政府对于土地财政的严重依赖;当讲到需求一侧时,说之所以房价持续高涨,是因为房地产处在零税成本保有状态。这两个方面就不得不让我们从专业角度对此进行相对比较系统的分析。我想接着仇部长刚才的话,建立符合中国国情的“房地产稳健发展的长效机制”,涉及到刚才说的两个财税议题发表点看法。

先说供给方,既然更多的人都认为,土地财政是房地产没有能实现健康发展的一个重要原因。我们就要问土地财政这种严重的依赖是怎么形成的?建国之后,一直到改革开放这段时间,一直实行的是高度集中的财政管理体制。历史上看,中央与地方的财政关系,一直是按照一家人的思维来构建的,按照中央政府的角度来说,地方政府基本就是自己的儿子,往下面就是孙子。儿子、孙子的收收支支,做父辈的是要管起来的。

在计划经济年代,如果这套办法能行得通的话,改革开放之后就有所松动。松动开始有几个方面的进展,先是给地方政府送了一点口子,让他们有自收自支的一些空间,到最后就完全大撒把,搞了一个承包制的办法。那时候叫财政大包干,到1994年之前,在地方就变成这样一句话,“交足中央的,剩下的都是自己的”,这时候包干包的是绝对数,北京上交给中央300亿,剩下不管多少就北京自己来处置。

但这种机制在后来造成一种结果是“若干强制”,中央政府的财力减少了,地方政府的财力变得强大了,那时候中央政府的号令就不像过去那样灵了,因而就搞了一个分税制。1994年实行分税制之后,曾经有一段时间,中央地方的关系还算比以往有所进步。但随着时间的推移,因为1994年分税制改革,主要关注的是解决中央宏观调控能力问题,而没有分出相同的精力解决地方财政收支平衡问题。所以,很快就会发现,地方政府作为的空间相对少,自己过自己日子的空间相对少。于是,就出现一种情形,先是搞乱收费,1994-1998年这段期间,中国政府收入格局发生了非常大的变化。到朱镕基总理主政国务院时,他举行第一次记者会提出中国政府收入格局是“费大于税”的格局。虽然这是夸张的说法,我们考察过,收费比例大约49%左右,没有大于税收的地步。但不管怎么样,这反映了一种情况,收费在当时的中国处于非规范化的状态,而收费变成一种规范性的状态。就是非规范性收入和规范性收入并存当然就扰乱了市场经济的秩序。所以,1998年,朱总理做的第一件事儿,在这个领域就实行费改税的改革。费改税后来拓展为税费改革,其结果是对地方政府的税费严加控制,以至于在农村出现一个清单,除了清单上的收费你可以交,除此之外的收费你可以说不。

但是,当地方政府取得收费的权力被抑制之后,再怎么维持自己干事的钱的来源,于是就有了卖地。上世纪末期2000年就开始,一直持续到今天,就是所谓土地财政,依靠卖地的收入来弥补地方政府收入的差距现象在全国就普遍兴起了。

当我们看到,今天中国土地财政严重依赖时就不得不从它的形成基因上去寻求答案。要让地方政府取得对土地财政的依赖,根源恐怕还在于财政体制的重新构建上。我总是这样认为,中国那么大,它不像新加坡那样一个城市国家,30个省市自治区再加若干个计划单列市,如果按一家人的思维管理我们的财政,恐怕是难以行得通的。先别说那么大的一个国家,就我们自己的小家,三口之家也好,四口之家也好,都不能按照一家人的思维来加以管理。夫妻之间还得有点体己钱呢,孩子在没有成家、结婚之前你可以按照一家人来管理,一旦成家就变成两家人的关系,支援与被支援的关系。如果按这样的思维走下去显然不行。

令人遗撼的是,尽管三中全会提出中央和地方财政关系改革的基本方向就是有利于发挥两个积极性,当提出发挥两个积极性时我们可以理解,目的是为了调动地方政府的积极性,但直到今天,这个问题还没有真正明确方向。

大家的关注点,要引到哪儿呢?中央和地方财政的重建关系上,究竟我们这种体制改往何处走?迄今为止,在过去三年当中,看到在这个领域的改革进展只有两个成果:

第一,今年5月份,伴随着营改增的实施,我们推出了营改增之后的收入实行五五开的收入分享方案,大家都普遍赞同,觉得是给地方政府扩大了收入,但我们作为专业,长期在这个领域工作的人是真的不看好的。为什么不看好?两个原因:

1、他是过渡性的方案,明确说两到三年年,如果说两三年不够要五年,不管怎么样,只要它是过渡版,就会对地方政府的财政行为产生直接的影响。这种影响不仅仅影响于未来,直接就影响当期。当我们说三年之后就不是这种方案,可能再变的时候,怎么能对当下的行为有理性的安排?

2、不管是五五开,还是二八开、六四开,这个“开”本身,请大家注意,它分的是钱,不是税。因为它的标的是什么呢?增值税收入收上来多少,中间各分一班,这种分钱制的方案不是现在刚开始。从计划经济年间一直到1994年之前搞的都是分钱制的方案,计划经济年间我们搞过总量分成,收入分配分成,财政大包干。不管是怎样的分成都是比例关系,到财政大包干时,它是绝对额的关系。

不管怎样,标的都是钱,分的是财政收入的结果,而不是财政收入的来源。分税制和分钱制最大的差别,就和农村的改革一样,先分土地,然后才形成农民积极性普遍高涨的状况。如果不管怎么样,我们先把钱收上来,按照比例去分,这不是我们分税制本来的含义。所以,就此而言,迄今为止,我们发现,在收入分配是不是不理顺中央与地方收入分配关系点上没有很多进展,还要继续观察,

第二,去年8月份,推出的财政事权和支出责任的改革方案。

从三中全会一直到8月份,在文件当中或者总体框架顺序当中所提出的都是中央和地方之间事权与支出责任的划分。为什么作为改革成果之前为什么要在事权前面加上“财政”两个字,显然是一种对原有方案的一种收缩。因为事权在过去的辞典当中讲的就是政府的职能,各级政府各干什么事,当在事权前加上“财政”二字时就说各级政府的财政职能,而不是普遍意义的职能,这是个压缩版,起码说明原有的改革方案不能百分之百地向前推进,而不得不打折扣。当打了折扣,你会感觉到这样一种改革的结果多少令人沮丧。因为财政事权的划分和财政支出责任历来是分在一起的,当把政府职能不得不转变为财政只能说,我们的空间是在缩小的。如果不能按照改革目标拓展到中央和地方事权划分上,而是财政事权,做收入支出处理时,也会对土地财政产生极大的影响。

我想说一个问题,关于房地产健康发展这种长效机制的研究,如果要往前延伸到财税领域,就是在供给一侧一定要形成为推动财政体制改革的强大力量,要发出这样一种声音,一定要让三中全会的要求有利于调动两个积极性,使得中国中央和地方政府的财政体制有个长效性的安排,而不是短期的安排。

需求,我看各方都在抱怨中国房地产的保有和持有是税收零成本状态,我们就要问了,为什么是这样?翻开新中国建立之前中国的税收制度会发现,原来我们可是有这种税的,不是没有的,哪有持有房子不交税的?这是有的。为什么会没有了呢?也要从计划经济年代说起,我读书、教书时反复跟学生讲一件事儿,中国是个社会主义国家,社会主义国家的优越性就是不向社会老百姓的个人收税,大家今天觉得很可笑。但看看当年我们读的书的课本,甚至自己编的书的课本都是这样写的。为什么我们能做到这一点呢?因为我们知道,过去财政收入的形成不是依靠于对个人的收税,那时候是两个机制,在农村搞农副产品的低价统购,本来在农村地形成的剩余收入转移到城市来;在城市,我们搞了一个八级工资制,本应表现在城市职工个人收入上的东西就被转化为国有企业利润了。而国有企业利润就这样通过全额上交或利润留成的办法转移为财政收入的主要来源了。

所以,那时候中国财政过日子主要靠的是国有企业利润,附带有个工商税,税收很少的。这是很有意思的事儿,我记得1996年在人民大学工作时,朝鲜来了一个代表团,跟我们探讨一个问题,他们也仿照中国的办法搞经济的特区开发区,但搞了半天发现他们一无所得。我说为什么呢?你们不可以收税吗?他是来自于金日成综合经济大学的,他告诉我,朝鲜是个无税的国家,我们不能向老百姓收税,只能收国有企业利润,外商到了朝鲜干了半天可不一无所得嘛。这样的体制和机制对中国的影响是根深蒂固的。

改革开放以后,我们说市场经济条件下需要税收,当时讲课时讲,市场经济越发展税收越重要,需要税收。我们税收从哪儿来呢?我们根深蒂固的概念,不向老百姓个人收,向谁收呢?企业收。这时候企业就不单纯国有企业,包括民营企业、私营企业,就向企业收,加税就加在企业身上,可以看到这个演变的格局。企业交的税从哪部分走呢?加到流转性的商品和服务上,通过流转性的商品和服务再转移给在座的每个人。当年中国的税收很少,现在每个人均都能达到1万亿,但这些税收真正伸向个人腰包的微乎其微,大量都在流转环节,只要收税就收企业税,就要加入流转价格,扣减股东的东西。不就是这样吗?

我历来讲,企业的概念只具有统计学意义的概念,它是空壳和法人,任何人组建企业你给他收税,这个税一定转嫁出去,除非企业死亡,死亡也要转嫁,除非是死亡的最终归宿,否则一定要转嫁。这样的机制长期形成之后,对中国人而言影响是太大太大了。大家一直说社会主义国家是不征税的,后来说为了调节收入分配我们加了一点个人收入调节税,后来搞了一点个人所得税,不多,补充性的,至今没有超过1万亿。在这样长期的环境熏陶当中,你要想向个人收一点税,那会遇到极大的反弹,

今天我和很多老百姓交谈中发现,他们只知道中国有个人所得税,除此之外其他的好像知道一点,但没有感觉的。就我们政府部门官员而言,大量的人的看法认为,中国流转税占主体,几乎占全部,是中国税制的优越性。一旦论证中国税制改革何以成功的时候,1月份定调5月份就能实施,为什么?因为是流转税。大家试想一下,如果改为个人所得税,你试一试。仇部长是国务院参事,我们就说个人所得税起征点马上调整一点你试试,就走不动。但流转税上任何改革,只要定调就能推行,为什么呢?是当企业作为纳税人即便再抱怨税负没有减,税负多么复杂,也是企业发出的声音,不是个人发出的声音。企业和个人之间还有一个隔离地带,对企业的征税很难形成割肉之感,但一旦延伸到个人那就如同割肉。这就形成一种什么样的格局呢?尽管三中全会提出要提高直接税的比重,尽管不是让直接税的比重占多大,非要和流转税并驾齐驱,不是这样。但总得有一点吧?到今天,也难以迈动步伐。

我们就说,对于需求一侧的房地产稳健发展的长效机制,我们也要有更深的考虑,怎么样做到让中国人接受一点直接税,我不说有多大,总得接受一点。让中国政府部门能够知道,在建立现代国家治理体系当中,我们要建立公平正义的税收制度,这种公平正义的税收制度怎么去体现?总得要落实到有一点直接税上。否则目前房地产税收的制度安排其实一样的,不是说在保有环节加房地产税,而是在流转环节的房地产税加房地产税,也能起到一定的效应。

但我们遇到的问题是什么呢?移转不了。当大家不接受,移转不了的时候怎么办呢?它就习惯性的,有想取得收入的一点愿望就会加入到流转环节。房地产和收入是一个道理,房地产只要收税就在流通领域收,收了就收了,怎么样呢?有没关系。这是一个非常大的要害。

因此,我想说,财税作为房地产稳健发展的长效机制建设方面,我建议大家也要做更深层次,更专业的分析,我们要发声,要提建议,一定要提那种能够落到实处的建议,而不是限于空谈状态。

现在看起来,两件事儿必须解决。

第一件事儿,中央和地方政府的财政关系一定要有一个建立在分税制基础上的长远安排。

第二件事儿,整个税收制度一定要和现代国家治理体系、公平正义绑在一起,有个符合国情,又能有利于长远发展的安排。

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